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智慧城市網 時事聚焦】數據作為全新的生產要素，如何利用好它尤為重要。
我國對數據戰略、數字經濟等領域的規劃的早有部署。2014年“大數據”首次寫入政府工作報告；2021年，《“十四五”數字經濟發展規劃》提出在2025年初步建立數據要素市場體系；2022年底，《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》(簡稱 “數據二十條”)提出構建數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等制度，構建了我國數據基礎制度的“四梁八柱”。
近日，中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》提出，到2025年，基本形成橫向打通、縱向貫通、協調有力的一體化推進格局，數字中國建設取得重要進展。不難看出，數據戰略將成為今后重點發展的領域之一。
01.數據局職能
最近，根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，國家組建國家數據局，主要職責包括：
職責一：負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等，由國家發展和改革委員會管理。
職責二：將中央網信辦承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協調推動公共服務和社會治理信息化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要信息資源開發利用與共享、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通等職責，國家發改委承擔的統籌推進數字經濟發展、組織實施國家大數據戰略、推進數據要素基礎制度建設、推進數字基礎設施布局建設等職責劃入國家數據局。
02.數據局成立路徑
在此之前，國家成立數據局的戰略路徑比較清晰：
路徑一：數據局是在省市級上先成立的，如廣東、廣州、沈陽、成都、銀川、貴州等地區。數據局的成立是源于政務服務的需要，以及公共服務要進一步擴展到智慧城市中。
實踐結果顯示，各省市數據局快速落地。但多年驗證下，數據與智慧城市的結合、數據資產對區域產業經濟的促進作用不及預期。多部門監管，省級數據中心之間形成數據孤島的局面，缺乏上級統一調配，難以協調一致地形成跨區域、跨部門數據聯通的良性發展。
路徑二：在合適時期，成立各省級數據局上級單位，即國家數據局，發揮對數據資源的整合和共享功能。
在數字經濟發展浪潮中，各地區數據局雖然形成了海量區域數據的匯集存儲，但在數字要素應用層面，依然存在關鍵領域創新能力不足、傳統產業數字化發展相對較慢、數字鴻溝亟待彌合等問題。隨著社會經濟的發展，東中西部之間數字鴻溝逐漸加大，因此實現區域協同變得尤為重要。
國家成立統一數據管理機構，并非首創。在數據治理方面，歐盟是領先的。歐盟為了發揮數據的重要作用，于2020年2月發布了《歐盟數據戰略》，提出建立歐盟單一數據空間，構建歐盟內統一的數據治理框架。
03.數據局戰略目標
國家數據局成立，有利于實現下列三個戰略目標，也是成立后數據局的重點戰略任務：
目標一：完善國家數據管理體系。
國家數據局將成為國家最高數據管理機構，將制度建設、頂層規劃及落地實施等職能統一到一個部門，可以解決職責分離的問題，同時，能夠更好地推動信息資源跨行業跨部門互聯互通。國家高度重視數字經濟、數據要素市場、數字中國建設，按照原來的體制機制，這些是分散在不同的部門，缺乏統籌，比如，推進數字經濟發展這塊是歸發改委，推進數字中國建設整體布局研究是網信辦，地方的數字政府相關工作可能是各地政府辦公廳和政務服務局管理，各行各業的數據也歸口到不同的管理部門在管，組建國家數據局后，可以調動各方資源全面推進數字中國，有利于各項工作的展開。
從目前披露的信息來看，國家數據局由國家發展和改革委員會管理。將中央網絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協調推動公共服務和社會治理信息化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要信息資源開發利用與共享、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通等職責，國家發展和改革委員會承擔的統籌推進數字經濟發展、組織實施國家大數據戰略、推進數據要素基礎制度建設、推進數字基礎設施布局建設等職責劃入國家數據局。
目標二：實現數據安全統一監管。
近期以來，國家從頂層規劃和政策細則層面，頻頻出臺相關政策文件，強化了數據安全作為數字中國建設核心底座的地位。2022年12月，“數據二十條”正式發布，明確了堅持促進數據合規高效流通使用、賦能實體經濟這一主線。2023年1月，工信部、國家網信辦、國家發改委等16部門印發《關于促進數據安全產業發展的指導意見》，提出到2025年，數據安全產業基礎能力和綜合實力明顯增強，數據安全產業規模超過1500億元，加速數據要素市場培育和價值釋放。2023年2月末，中國中央、國務院又印發了《數字中國整體布局規劃》，明確了建設數字中國對于推進中國式現代化的核心地位，同時將數字安全屏障與數字技術創新體系并列為“兩大能力”，凸顯了數據安全在數字中國中的核心和底座作用。
國家數據局將成為中國各類數據安全相關問題的最高監管部門，一改目前多部門共同監管的結構。沒有數據安全就沒有國家安全，未來數據安全工作將得到進一步強化。
目標三：加速實現數字經濟效益。
數字化轉型已是世界的大趨勢，數據已經成為重要的生產要素，未來如何提升競爭力，很大程度上取決于對數字資源的整合力度，包括如何挖掘、應用、交易等。
國家數據局的組建，是在省市級大數據局管理架構基礎上的升級優化。頂層管理架構調整體現數字經濟重要性，數字經濟主線地位明確，國家成立數據局，顯示了國家對數據監管從強調安全與數據利用再平衡思路的微妙轉變，希望組建統一的機構來推動構筑在全球數據領域的競爭力。
國家數據局把數據基礎制度建設和數據應用，包括智慧城市、公共數據的共享和流通等，全部集中在一個機構，可以避免在數據的要素化利用方面再出現兩張皮，使數據的治理和應用在統一的機構協調下、統一的政策制度規則下更好地發揮作用。
在當下國家經濟支柱產業經濟環境中，國家要推動數字經濟，是希望未來數字經濟能夠形成和房地產等相當的新支柱產業。
正如數十年前國家統一部署舉國之力解決芯片“卡脖子”難題，國家也在多年經驗與教訓中，通過設立統一的主管部門來制定相關政策，對數字經濟的發展將產生明顯推動作用，同時也匹配新形勢下國家的發展戰略。
國家數據局，能改變哪些產業？
國家數據局的推出，引發了各界關注和多方熱議。這個新機構的組建意味著什么？將帶來哪些影響？能改變哪些產業？
統籌推進數字經濟發展
數據驅動數字經濟發展。截至2022年底，我國現有數據交易類企業超9.2萬家。國家數據局的組建將助力解決數據要素在生產流通中面臨的確權、分配、安全等系列難題。
近年來，全國各省市充分認識到數據的重要性，新設機構鐘情于“大數據”。據不完全統計，截至2022年底，由副省級以上政府牽頭組建的數據交易所超過30家，據人民數據大數據顯示，我國大數據局相關的機構超過1100家。其中，近5年內新成立的機構超過140家。國家數據局的組建，從國家層面上協調統籌、形成合力，推進全國數據要素統一大市場建設，也將推動大數據、算力服務、人工智能等相關產業的高質量發展。
中國人民大學商學院教授姚建明表示，國家數據局的成立一定會更有利于數據的確權、交易等一系列數字經濟發展中的重要問題，最終更有利于數據的利用，從而更有利于數字經濟發展和數字中國建設，這也是國家層面大的戰略目標。
中國政法大學教授、博士生導師李愛君表示，國家數據局隸屬國家發改委，符合發改委的職責，如研究擬訂并組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期發展規劃和年度發展計劃，數字經濟和大數據發展是國家戰略；擬訂并組織實施地方性產業政策，監督檢查產業政策的執行。
中國人民大學數字稅收研究所副所長謝波峰認為，成立國家數據局將有利于解決目前數據要素、數字經濟領域發展的制度性難題，有利于數據、算法、算力等數字經濟相關產業的發展和創新，有利于形成數據要素流通和使用的良好發展格局，有利于數字經濟、數字中國、數字社會的迅速健康發展。以數據要素為核心生產要素的數字經濟，對于高質量的中國式現代化發展意義重大，目前相關的中長期規劃、主要發展戰略都基本形成，在實施層面亟須相應的部門抓總落實，組建國家數據局適應了這一需求。
地方與中央機制待理順
在“國家數據局”出現之前，全國多個省市已設有大數據管理部門。
據不完全統計，目前僅就省及直轄市、自治區層面的有貴州、福建、山東、浙江、廣東、廣西、吉林、河南、內蒙古、江西、上海及重慶12個大數據管理部門。
地方的大數據管理部門叫法很多，如大數據管理局、大數據發展局、大數據發展管理局、大數據局、大數據應用發展管理局、政務服務數據管理局、政務服務和數字化建設管理局、大數據中心、數據資源管理局等等。
不僅叫法不同，機構設置也不同。有的是當地政府的直屬機構，有的是地方經濟與信息化部門的下屬單位。
對外經濟貿易大學數字經濟與法律創新研究中心主任許可對南方周末記者解釋，早期的一批是在國務院印發《大數據發展行動綱要》后設置的。各地根據地方的組織結構進行調整，盡管機構設置有差異，但本質都是為了建數字政府。
“未來可由國家數據局自上而下管理各地的大數據部門。”許可表示，數據本就不單是地方事務，加上各地數據資源富集程度不同，有的地區數據價值高，有的價值低，前者積極后者消極，不利于數據流通共享，要想建設全國統一大市場需要統一的協調機制。
許可認為，國家數據局可先著手于各地公共數據的統籌、共享及開發利用，沿著數據“二十條”所明確的方向，在全國范圍內，推動數據應用有關規則的落地與實施，逐漸囊括數據基礎制度建設中的各類數據，包括企業數據和社會數據，場內數據及場外數據。
既然有了國家數據局，地方數據管理部門還有必要嗎？在袁立志看來，這個答案是肯定的，尤其是產業開發推進，不同地方要結合地方實際，只有地方熟悉當地的數據資源，包括地方政務數據、國企數據等，能更好地支撐當地的大數據開發。
國家數據局的成立讓多位數據行業人士寄予厚望，許可表示，相關主管部門應準確理解數據及數據交易的特殊性，順應企業真實需求才能做出合理規范。
“從某種意義上看，建立數據要素基礎制度的目的在于提供一種降低交易成本的制度安排，幫助雙方快速達成交易。”許可說，主管部門要做的是出臺促進交易而非管制約束的規章制度。
平衡發展與安全
根據上述機構改革方案，中央網信辦和國家發改委的部分涉及數據應用的職能將劃入國家數據局。
多年持續推動數據要素流通應用的高富平觀察到，國家數據局定位為促進經濟發展，服務于整個社會的數字化轉型，而非強調安全和個人信息保護。數據最大的價值在于應用，應用的前提是安全。
高富平在研究中發現，數據資源要素利用，在全球都尚未形成成熟規則。談到數據保護時始終強調保護數據來源者的利益，很少有國家能從持有者的角度賦予其權利，讓持有者既不壟斷數據又能實現利用，“數據二十條”提供了一個很好的框架和理念，但如何落地還需要腳踏實地的探索。
尤其是中國數據要素流通，大多還是通過場外市場交易，高富平表示，“國家數據局當務之急是探索出一條可執行的數據流通利用的制度規則。”
目前公布的國家數據局的職責范圍不包括數據安全及保護。這在許可看來有些意外，數據安全和數據利用是數據發展缺一不可的兩塊內容，過分強調任何一個都將遠離我們想要達到的最終目標。
“數據發展得到進一步強化。”許可分析，這或許是因為，以往數據領域的諸多規則、政策多以安全為抓手，在過去的基礎上對數據安全和利用再平衡，但不意味著在數據安全領域會放松。
而組建國家數據局，究竟能改變哪些產業？對此，虎嗅APP進行了調研分析：
多位專家與產業界人士的共識是，組建國家數據局，能夠從國家層面更好解決數據要素資源開發利用面臨的迫切問題。例如，目前國內在數據基礎制度方面需要針對數據確權、流通、交易、權益分配、安全合規等方面進行一系列制度建設，對數據要素市場培育給予制度保障。
數據要素市場的制度保障
2月26日，中國電子商會秘書長彭李輝在發布《中國數據服務產業圖譜》時介紹說，2021年我國數據要素市場規模約為815億元，預計“十四五”期間市場規模復合增速將超過25%，到2025年規模有望接近2000億元。從細分領域來看，數據要素的存儲、分析、加工環節，市場規模均超過150億元，為數據要素的資源化奠定了扎實基礎；數據交易、數據服務的產業規模分別達到120億元、85億元。
然而，作為重要的生產要素，目前的市場體系尚不健全，數據產權、交易流通等基礎制度亟需制定和完善。
以醫療行業為例，從就醫方面看，我國的醫療領域數據量非常龐大，中國人口眾多，每個醫院都有大量的患者、疾病數據。但是由于數據流通不暢，導致每家醫院只能各自為戰，無法建立統一的數據系統。這不僅增加了患者就醫的難度，也大大阻礙了醫療體系、醫療技術的發展進步。即便是從技術發展出發，醫療AI的研發需要調集各方數據來“喂養”AI，但是數據要素市場沒有打通的話，而醫療行業的數據相對分散，還要考慮對患者隱私的保護，這就使得相關研發企業很難獲得數據，從而阻礙了技術的研發。
在很多行業里，一些企業、研究機構都曾思考過數據聯盟的問題，但在實際操作中，這樣的聯盟極難推進。例如用于訓練大模型，需要大量的數據，這給數據的清洗、篩選、標準帶來了巨大的工作量。他們也希望能與擁有大量數據的企業合作，這樣數據量更大、質量更好，但現實是，企業很多時候并不愿意共享這些數據。郭朝暉說，因為這些數據聯盟沒有行政、執法的權利，很難對數據流通起到實際的推動作用。
即便是在過去幾年里成立的大數據交易所，也面臨尷尬境地。此前，南都大數據研究院調查就發現，當前各地數據交易所一般都要求企業在入場交易前，為每筆交易提供專業律師出具的合規評估證明，即所謂“進場一次評估一次”。但是，這極大增加了企業入場交易的成本，再加上相關監管機制不完善，導致企業“不敢入場交易”“不愿入場交易”。這其實也使得數據資源無法被更大程度地使用。
杭州安恒信息技術股份有限公司董事長范淵，在數據安全領域耕耘多年。范淵看來，國家數據局的組建，能夠更好地協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用。這樣，能夠為大數據行業提供更豐富的數據資源和更高效的數據獲取渠道，為大數據應用和數據要素市場提供更加廣闊的空間。
范淵還提出了一個重要的方面，那就是對于數據標準的確立。一直以來，對于數據的交易和流通，應該以什么格式，有什么規范，一直沒有一個切實有效的統一標準，這也給數據工作帶來了很多麻煩。范淵表示，國家數據局將負責推動數據標準化工作，將各種數據格式、數據結構等進行統一規范，這將有助于提高數據交換的效率和準確性，加快建立數據分類分級保護制度，使得大數據行業更加規范化和標準化。
更嚴格的監管
“如果不把數據共享的界面打開，那么中國這么大的數據資源是沒辦法很好的發揮出來的。”郭朝暉認為，智能化的發展要基于數據共享才能實現。然而，數據共享難、流通慢的主要原因，除了未能清晰地進行確權、標準制定等，還有安全合規問題。
范淵表示，國家數據局組建后，將負責全國數據資源的監管和安全管理，這將意味著更加嚴格的數據安全標準和監管要求，使得數據泄露、濫用等風險得到更加有效的控制。
還是以數據交易所為例，理想的情況應該是，更多數據在交易所流通。但由于一些監管的不到位，一些數據流向了場外，甚至進入了“黑市”。
互聯網安全調研機構威脅獵人在3月3日發布的《2022年數據資產泄露分析報告》顯示，2022年國內累計捕獲數據泄露事件超3200起，較2021年上升近一倍。數據泄露渠道來源廣泛，匿名社交軟件占比超75%。2022年數據泄露行業分布中，金融、物流、電商行業占據前三。2022年數據泄露的主要原因中，運營商通道泄露占比第一。地下黑市數據交易中，約有71%的交易披露了售賣的數據量，其中交易數據量級在1萬以下的“小規模的實時數據” 超過了73%，成為數據交易的主流。
在數據安全上，歐盟的GDPR被稱為“史上最嚴苛的數據保護規定”，而美國的個人信息保護則側重于行業自律。調研多位行業、法律界人士，共識是，中國會采取一種介于美國和歐洲之間的規定，畢竟如果過于嚴苛，會限制行業的發展。如今，在數據安全保護上，中國有《網絡安全法》，還有2021年11月生效的《個人信息保護法》。但在具體實際問題的落地上，還需要有更詳細的細則和規范。
從目前看，國家數據局對產業推動力量應該會更聚焦在公共事業、政府事務，以及國計民生等數據量較大，影響也較大的領域。對那些個性化較強，或者是細分標準較多的產業推動作用可能會相對較小。
這也是行業的共識，范淵的觀點是，國家數據局將推動產業走向更加穩健的發展方向，尤其對為政務行業提供產品、技術服務的乙方公司更為利好。例如，對國產關系數據庫、大數據存儲引擎方面，對國產信創的芯片、存儲、操作系統、處理器等企業在數據層面長期會有利好 。
具體如何落地到產業中，北京海天瑞聲科技股份有限公司助理副總裁崔向雨的建議是，專項支持科研機構、企業等產業主體組建創新聯合體，加大對數據要素價值提升的關鍵技術和能力開展聯合攻關，并加快成果轉化和應用推廣，激活數據要素潛能，釋放數據要素價值。要加強大模型基礎數據供給能力研究和建設，例如建設一體化基礎數據資源供給服務平臺、數算一體服務平臺、重點行業人工智能數據集、基于區塊鏈和隱私計算數據服務等新型基礎設施，夯實數字經濟的數據底座。
另一方面的建議是，積極探索和支持多地設立國家數據要素市場培育實驗區，引導電信運營商、平臺企業、行業領軍企業等數據供給商、數據需求商和數據服務商等市場化主體積極參與，實現在數據基礎制度突破、數據流通交易先行先試、數據資源極大匯聚和數據要素產業生態的集聚，加速數據要素市場培育進程。
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